Введение

Актуальность настоящего дипломного исследования. Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование земельных отношений в городах. Управление земельными ресурсами городов на современном этапе связано, прежде всего, с практическим определением права собственности на городские земли, разграничением земель городов, находящихся в муниципальной собственности по территориальным уровням управления, совершенствованием системы управления имущественно-земельным комплексом города, разграничением функций управления городской недвижимостью между различными ветвями власти, определением дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от рыночной стоимости земли, проведением оценки городских земель, развитием рынка городских земель, созданием инфраструктуры этого рынка.
Земельная реформа коренным образом меняет земельный строй страны — ушла в прошлое исключительная собственность государства на землю, появились различные формы собственности, земля становится объектом гражданско-правовых сделок, земельные споры рассматриваются в судах.
Деятельность землепользователей в городах и других поселениях, особенности управления муниципальной землей представляет несомненный интерес. Городские земли — уникальный ресурс — пространственная база для развития урбанизации и размещения всех видов строительства, на которой сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека. К названным землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений, которая является для них внешней границей. Черта поселений отделяет городские земли от иных земель.
Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Наделенные определенными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают плату за землю. Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета.
Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и, в частности, платы за городские земли.
Основной целью любых преобразований является достижение уровня максимального удовлетворения потребностей людей, что возможно при высоком и постоянно растущем уровне экономического развития государства. Для достижения этого государство постоянно решает задачи, связанные с  совершенствованием внутренней и внешней экономической политики, ростом производства продукции, ее качества и повышения объемов ее реализации внутри государства и за его пределами, развитием рыночных отношений, поиском новых ресурсов.
Функционирование общественного производства невозможно без использования земли. Каждый земельный участок имеет свои особенности и для рационального использования земель требуется эффективное и научно обоснованное управление процессами, в которые вовлечены участники земельных отношений. Информационной основой управления земельными ресурсами является Государственный земельный кадастр, сведения которого позволяют принимать оперативные и качественные управленческие решения в области реализации земельной политики административно – территориального образования. Вместе с тем, вопросы, связанные с организацией управления земельными ресурсами на основе применения кадастровых данных, на уровне городов требуют более детального научного изучения и уточнения.
Несмотря на высокий интерес исследователей к теме механизма управления земельной собственностью, и наличие большого количества работ, рассматривающих эту проблему, вопросы, касающиеся содержания, сущности и природы управления земельной собственностью и в настоящее время остаются недостаточно исследованными.
Целью исследования является исследование управления земельной собственностью на примере Н-ского городского округа.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
- анализ общей характеристики муниципальной земельной собственности;
- исследование вопросов управления муниципальной земельной собственностью;
- изучение проблемы управления муниципальной земельной собственностью на примере.
Объектом исследования являются общественные ...
На странице представлена краткая версия работы.
Полную версию Вы можете получить в офисах Всероссийского Учебного Центра Elite Education или по электронной почте.

Глава 1. Муниципальная земельная собственность
1.1. Структура муниципальной земельной собственности

Центральным нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие в сфере собственности на землю, является Земельный кодекс Российской Федерации.
Глава третья ЗК РФ полностью посвящена праву собственности на землю. Согласно ст. 15 ЗК РФ граждане и юридические лица могут иметь в частной собственности земельные участки, приобретенные по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Земля и другие природные объекты являются особыми объектами гражданского оборота, поэтому на эти объекты распространяется гражданское законодательство, правда, в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах.
Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что «одним из распространенных видов прав на землю наряду с правом временного пользования земельным участком является право постоянного (бессрочного) пользования. В недалеком прошлом эти виды были практически единственными видами прав на землю и существовали наряду с правом государственной собственности на землю» . Земельный кодекс РФ лишил граждан и юридических лиц возможности приобретать земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование. Однако, если граждане и юридические лица обладают земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, они могут приобрести их в собственность.
«Современное законодательство о земле, насчитывающее многочисленные нормативно-правовые акты, исходит из разрешительного типа регулирования отношений в сфере земельной собственности (в отличие от ранее применявшегося общедозволительного типа правового регулирования)» . Переход от общедозволительного типа правового регулирования земельных отношений к разрешительному типу виден в ст. 129 и ст. 209 ГК РФ, особенно это заметно в отношении правомочия распоряжения. Так, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц».
Несмотря на появление положительных течений в нашем законодательстве, есть и некоторые отрицательные моменты. Так, М.С. Пашова  отметила основные направления «бурного» развития земельного законодательства в России и резюмировала, что за последние пять лет в нем проявилась негативная тенденция, так как принимается и рассматривается «лавина» законов и законопроектов, что делает невозможным разобраться в них даже специалистам. По мнению Пашовой М.С., неупорядоченность и нестабильность земельных отношений ослабляет и разрушает суверенитет России как государства.
Статьей 35 Конституции определены основы реализации права собственности, согласно которым каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Статья 36 уточняет, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
В то же время реализация права собственности на землю имеет установленные Конституцией границы. Во-первых, ст. 9 Конституции определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, любой собственник земельного участка при осуществлении своих прав должен оценивать способ и содержание реализации своего права с учетом этой нормы. Помимо этого, реализация права собственности на земельный участок ограничена также и той конституционной нормой, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции).
Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 Конституции). Отношения владения, пользования и распоряжения земельным участком, составляющие содержание права собственности на землю, урегулированы и земельным, и гражданским законодательством. Статья 209 ГК устанавливает то содержание права собственности, которое считается общим для всех отраслей законодательства. На основании ч. 1 ст. 209 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Статья 209 ГК устанавливает равный для всех субъектов права собственности объем прав на имущество, а именно: собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
«Земельное законодательство, принимая институт права собственности, не вправе исключить какое-то из положений, составляющих права собственника, поскольку изменять содержание института, принадлежащего другой отрасли, земельное право не должно» .
В то же время из понимания того, что земля - специфический объект права, следуют установленные положения гражданского права о возможности и критериях регулирования отношений, связанных с правом собственности и его реализацией. Владение, пользование и распоряжение землей (установлено ч. 3 ст. 209 ГК) в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Законодательством определены положения, определяющие землю как объект права собственности, и лиц, являющихся субъектами этого права. Все эти нормы вместе (в совокупности с понятием права собственности, данным ГК) и определяют понятие права собственности на землю. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). При этом в ст. 36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст. 35 - что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п. 4 ст. 212 ГК РФ).
Право муниципальной собственности на землю установлено в 1990 году. Муниципальная собственность на землю — это собственность муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 12 августа 1995 года, предусмотрел что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, в состав которой входят муниципальные земли.
«Объектами права муниципальной собственности на землю являются земельные участки в границах муниципальных образований, отнесенных к муниципальной собственности на основании законодательных актов» . Т. е. в муниципальной собственности находятся все земли в пределах черты города (поселения), за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, также земельные участки за чертой города, переданные в муниципальную собственность органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут дополнительно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности
«Субъектами права муниципальной собственности на землю являются городские, районные, поселковые и другие муниципальные образования, в лице органов местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности» .
Муниципальные земли городов устанавливаются методом так называемого вычитания — это земли на территории муниципального образования, за исключением земель федеральных, субъектов Федерации и находящихся в собственности физических и юридических лиц.
Основанием отнесения городских земель к объектам муниципальной собственности являются:
1.    решение об отводе земельных участков под объекты муниципальной собственности;
2.    решение органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, за исключением земель, занятых объектами государственной собственности и необходимых для их обслуживания;
3.    решения о предоставлении органами местного самоуправления земли в аренду юридическим и физическим лицам, кроме земельных участков, на которых размещены объекты государственной собственности;
4.    решения органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в срочное пользование;
5.    решения о предоставлении органами местного самоуправления земельных участков физическим лицам в пожизненное наследуемое владение;
6.    договоры о приобретении земельных участков в муниципальную собственность как в границах, так и за пределами территории муниципального образования, в том числе посредством выкупа;
7.    отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки (включая земли общего пользования, инженерной инфраструктуры), кроме земель, отнесенных действующим законодательством к государственной собственности;
8.    отсутствие собственника или отказ собственника от права владения земельным участком (бесхозная недвижимая вещь);
9.    решения органов государственной власти о передаче земельных участков, находящихся в государственной собственности в муниципальную собственность. Передача земель, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, осуществляется Правительством РФ, земель, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, органами государственной власти субъекта Федерации .
Споры, возникающие в связи с отнесением земельных участков к объектам права муниципальной собственности на землю, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, другим лицам в собственность, срочное или постоянное пользование, сдавать в аренду, отчуждать, передавать гражданам в пожизненное наследуемое владение, а также совершать с ними иные сделки. Безвозмездная передача земель, находящихся в муниципальной собственности, в государственную не допускается.
«Обмен земель, находящихся в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями производится на основании договоров между ними .
Представительный орган местного самоуправления устанавливает порядок управления и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам регулирования земельных отношений, не противоречащие действующему законодательству и изданные в соответствии с их полномочиями, действуют на всей территории муниципального образования и обязательны для всех владельцев земельных участков, независимо от формы собственности и других прав на земельный участок.
Механизм предоставления земельных участков из муниципальных земель для застройки включает:
1. В соответствии с территориальным планированием использования земель и потребностями развития территории органы местного самоуправления по собственной инициативе объявляют конкурсы и аукционы на право застройки незанятых земельных участков из муниципальных земель либо строительного подряда для промышленных, транспортных, коммерческих и иных целей за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств застройщиков. При этом сообщается, на каком праве предоставляется земельный участок.
2. Конкурсы и аукционы на право застройки объявляются в средствах массовой информации не менее чем за три месяца до их проведения.
3. Аукцион на право застройки может быть объявлен после получения необходимых документов об отводе земельного участка для указанной цели, определения основных показателей застройки.
4. Конкурс на право застройки проводится посредством выбора предложений заявителей, оптимально отвечающих требованиям устроителя конкурса.
5. Высокая стоимость с тенденцией постоянного увеличения и, как правило, социальная значимость земли предполагают соблюдение принципа публичности при совершении сделок с ней. Поэтому предоставление городских земель происходит только через конкурс или аукцион. Конкурсы и аукционы на право застройки земельных участков проводятся в соответствии с гражданским законодательством. Характеристика различных способов предоставления земельных участков представлена в таблице 1.1.
6. С победителем конкурса или аукциона не ранее чем по истечении месячного срока заключается договор о предоставлении (продаже) земельного участка на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды с определением всех обременений, прав и обязанностей застройщика, в том числе порядка утверждения проектной документации, сроков начала и окончания строительства, минимальной стоимости строительства, порядка расторжения договора при невыполнении обязательств и других условий.
7. Итоги конкурса или аукциона должны быть объявлены публично в средствах массовой информации не позднее чем через семь дней после завершения конкурса или аукциона.
«Решение конкурсной или аукционной комиссии может быть обжаловано в суд в месячный срок и признано судом недействительным, если нарушены правила проведения конкурса или аукциона, в том числе если ограничено число участников вследствие действий должностных лиц органов местного самоуправления либо других участников» .
В случае продажи земельного участка в собственность под застройку его начальная цена не может быть ниже нормативной цены. Если на конкурс или аукцион явился единственный претендент, конкурс или аукцион считается несостоявшимся, а претенденту по истечении месяца земельный участок может быть предоставлен на общих основаниях.
В случае необходимости сноса зданий, строений, сооружений и изъятия земельных участков при предоставлении земельных участков под застройку органы местного самоуправления могут объявить конкурс или аукцион на право застройки земельных участков не ранее, чем будет утверждена, объявлена и зарегистрирована в Государственном земельном кадастре зона отчуждения земельных участков и другой недвижимости, на каком бы праве владения земельные участки ни находились у граждан и юридических лиц, и не ранее выкупа их недвижимости.
Зона отчуждения земельных участков должна быть объявлена не позднее чем за год до изъятия земельных участков. Изъятие земельного участка ранее чем за год допускается с согласия его владельца.
Граждане и юридические лица, получившие земельные участки в собственность, наследуемое владение, постоянное пользование, аренду или в результате сделок с недвижимостью, вправе осуществлять строительство, снос или реконструкцию приобретенных ими зданий, сооружений в соответствии законодательством при выполнения установленных условий.
Право начала строительства наступает после согласования и утверждения в установленном порядке его проекта, получения разрешения на строительство от местных органов власти. На земельных участках, предоставленных в срочное пользование, допускаются временные постройки, подлежащие по истечении срока сносу за счет средств владельца.
Государственная регистрация права муниципальной собственности на землю осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Земельные участки регистрируются в Государственном земельном кадастре.
Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.
Таблица 1.1. Характеристика способов предоставления муниципальной земли
Аукцион    Коммерческий аукцион    Инвестиционный конкурс
1. Цели
•    Быстрая продажа земли
•    Максимальная цена     •    Продажа при соблюдении местных цен
•    Более высокая цена     Инвестирование в развитие объекта
2. Преимущественное назначение для:
Небольших участков     Мелких и средних объектов    Крупных массивов
3. Обязательства потенциальных инвесторов:
•    Участие в торгах
•    Внесение залога     •    Отправление своих предложений по почте
•    Принятие указанных условий     •    Назначение первоначальной цены или более высокой
•    Принятие особых условий
4. Преимущества:
•    Быстрый, несложный
•    Гласность
•    Присутствие всех потенциальных покупателей
•    Немедленное достижение результатов
•    Соревнование     •    Возможность устанавливать условия
•    Возможность повышения цены
•    Нет необходимости в специальном помещении     •    Возможность устанавливать условия
•    Целенаправленная рассылка приглашений
•    Вероятность более высоких цен
5. Недостатки
•    Потребность помещения
•    Невозможность устанавливать условия     •    Возможность сговора
•    Длительная процедура     •    Медленнее других способов
•    Больше затрат на проведение
В системе форм собственности Российской Федерации достойное место занимает муниципальная собственность, которой присущ ряд особенностей:
1) ее нельзя считать государственной или частной формой собственности;
2) она является разновидностью публичной собственности;
3) служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования .
В законодательстве Российской Федерации муниципальная собственность трактуется как важнейшая составляющая финансово-экономической основы местного самоуправления. Однако анализ современного развития муниципальных образований свидетельствует о том, что на практике это не так.
Под субъектами отношений собственности следует понимать лиц (отдельных индивидов, их различного рода ассоциации, государство в лице органов разного уровня), осуществляющих экономическую деятельность. Специфическая природа муниципальной собственности предопределила особенности ее субъекта, которые выражаются в его многоуровневом характере.
В вопросе определения субъектов муниципальной собственности существует расхождение между гражданским и административным законодательством. Конституция РФ называет основным субъектом муниципальной собственности население муниципального образования. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» и 1995, и 2003 г. содержится совсем другая конструкция, согласно которой участниками правоотношений, возникающих по поводу муниципальной собственности, являются органы местного самоуправления.
Категория «местное сообщество», является однопорядковой с категорией «гражданское общество». В институциональном и социально-экономическом плане она включает в себя элементы муниципального управления, местного самоуправления и общественно-территориального самоуправления во всех его формах.
Местное сообщество, как правило, не использует технической и организационной возможности осуществлять управление муниципальной собственностью непосредственно, оно передает свои полномочия органам местного самоуправления.
Следует использовать широко распространенные в современной научной литературе понятия «номинальный» и «реальный», «пассивный» и «активный» собственник, наиболее точно характеризующие различное положение субъектов по отношению к объектам собственности. Следовательно, население муниципального образования, являясь номинальным собственником, осуществляет свои права в отношении объектов собственности опосредованно, через органы местного самоуправления, которые выступают в качестве реального собственника муниципального имущества и осуществляют распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления ее использованием исполнительным органам власти, сформированным из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования.
Представляется, что при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как единое, неразрывное целое, как социально-политическую систему, соответствующую современному уровню экономического развития и позволяющую наилучшим образом реализовывать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения и минимизируя издержки по контролю над собственностью.
Собственность, с одной стороны, есть принадлежность объектов определенным лицам (то есть. отношение людей к вещам), с другой – возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (отношение между людьми). Собственность – это не сами вещи и даже не столько отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей. Принадлежность объекта собственности тому или иному субъекту определяет форму собственности. «Муниципальная собственность» - собственность муниципального образования.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность носит двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности. Не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления муниципальной собственностью.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного социального значения, но с другой – исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе передавать земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, другим лицам в собственность, срочное или постоянное пользование, сдавать в аренду, отчуждать, передавать гражданам в пожизненное наследуемое владение, а также совершать с ними иные сделки. Безвозмездная передача земель, находящихся в муниципальной собственности, в государственную не допускается.
Обмен земель, находящихся в ...
На странице представлена краткая версия работы.
Полную версию Вы можете получить в офисах Всероссийского Учебного Центра Elite Education или по электронной почте.

1.2. Методы управления муниципальными земельными ресурсами

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.
 В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
 Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.
 Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.
 Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
 Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.
 Но вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.
 Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.
Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.
 Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в последние два года в области реформы местного самоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).
Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере. Приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.
В современных условиях признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч.2 ст. 8 Конституции Российской Федерации). Происходит переосмысление функций государства, места и роли государственной собственности в системе российской экономики. Меняются способы воздействия на участников экономических отношений, иными становятся задачи государственных органов, а также сама структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов. Этот переход должен сопровождаться адекватным законодательным регулированием, действенным и эффективным государственным контролем за законностью перераспределения и рационального использования национального достояния.
Составляя ресурсную основу сельскохозяйственного производства, земля является объектом земельных отношений, сущность которых заключается, прежде всего, в отношениях между различными субъектами по поводу присвоения, владения, пользования, распоряжения землей и управления земельными ресурсами. К ним относятся также отношения по поводу воспроизводства свойств земли, плодородия почвы и т.п. Субъектами земельных отношений является государство с его различными органами, организациями и учреждениями, предприятия и организации материального производства и непроизводственной сферы, различные учреждения рыночной инфраструктуры, предприниматели, отдельные работники, жители.
Опыт реформирования аграрных предприятий позволяет утверждать, что смена организационно-правовых форм хозяйствования сама по себе не может обеспечить рост эффективности производства. При этом реализация идеи превращения крестьян в собственников земли через наделение их земельными долями не вызвала повышения заинтересованности работников в результатах коллективного труда.
Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. В обеспечении рационального использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также внутрихозяйственное управление им, которое можно рассматривать как неотъемлемый элемент государственной системы управления земельным фондом.
Являясь объектом управления, земельные ресурсы, в свою очередь, влияют на функции управления этими ресурсами, определяют состав и объем информации, необходимой для управления ими. Так, содержание многих функций управления сельскохозяйственным производством и организационной структуры управления изменяется в зависимости от таких свойств земли, как размер, протяженность, конфигурация землепользований, поскольку земля в сельскохозяйственном производстве выступает в качестве пространственного базиса. Например, организационная структура управления сельскохозяйственным предприятием во многом определяется структурой земельных угодий, от которой зависит специализация хозяйства и объемы производства, а трансформация земель, их отчуждение или освоение новых площадей, разбросанность землепользования, изрезанность территории оврагами, балками и т.д. влияет на количество структурных подразделений.
«Регулирующая функция управления земельными ресурсами наиболее ярко проявляется в дифференцированном доведении плановых заданий до структурных подразделений землепользователей; при оценке их деятельности; при перспективном переустройстве и реорганизации хозяйств; при распределении единого государственного земельного фонда между отраслями народного хозяйства» . Основным инструментом регулирования земельных ресурсов должна быть теория ренты, обеспечивающая объективный дифференцированный подход не только к предоставлению и использованию земли, но и к налогообложению результатов деятельности на ней.
Процессы управления, по своей внутренней сущности, являются информационными процессами, то есть единые для всех систем свойства управления основаны на наиболее общих законах получения, хранения, преобразования и передачи информации. Таким образом, управление представляет собой процесс, в ходе которого управляющая система получает информацию об объекте управления и состоянии внешней среды, накапливает эту информацию и перерабатывает ее в управляющие воздействия, которые передаются объекту управления.
«Управление земельными ресурсами представляет собой систему взаимосвязанных экономических, правовых, организационных, политических и других мер, посредством которых государство воздействует на интересы различных участников земельных отношений в целях организации рационального использования земельных ресурсов и их охраны» .
Организация управления землепользованием - одна из важнейших государственных задач. Механизм управления землепользованием представлен нами как органичное соединение четырех присущих ему аспектов – нормативно-правового обеспечения, экономического, административного и социально-психологического механизмов (рис. 1.1). Рассматривая эти составляющие в тесной взаимосвязи между собой особое внимание в настоящее время должно быть направлено на формирование эффективной системы экономических рычагов - наиболее действенного и сложного метода воздействия в сфере управления земельными ресурсами.
Экономическая сущность управления земельными заключается в обосновании мероприятий, проводимых по мере осуществления земельной политики государства и направленных на повышение эффективности использования земли как экономического ресурса.
                                   
Рис. 1.1.  Структура управления землепользованием в России
«Стратегической целью государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, реформирования и регулирования правоотношений на землю, как неотъемлемой части государственной социально-экономической политики, является обеспечение условий для эффективного использования земли и развития рынка земли как одного из ключевых условий устойчивого экономического развития России и повышения благосостояния ее граждан» .
Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.
 С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в «Российской газете») Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в действие.
 Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигалось через :
- право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства «вообще» - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;
- способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);
- возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.
 Таким образом, Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.
 Основы местного самоуправления в Российской Федерации теперь определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года - законом, который фактически предложил реформу органов местного самоуправления в нашей стране.
Согласно  пункта 2 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ : «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Законы субъектов Российской Федерации  в основном воспроизводят  вышеупомянутое понятие федерального Закона.
Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.
Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе:
а)    возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;
б)    формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;
в)    разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка;
г)    наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;
д)    создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.;
е)    определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;
 ж)    определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);
з)    сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);
и)    проведения кадастровой оценки земель.
Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.
Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:
а)    увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;
б)    сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;
в)    вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;
г)    введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;
д)    оптимизацию структуры земельных ресурсов;
е)    формирование инфраструктуры управления:
-    развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;
-    определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;
-    создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;
-    совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;
-    развитие института управляющих;
 ж)    усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;
з)    совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.
 и)    организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:
-    единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;
-    однократность ввода информации;
-    ответственность за полноту и достоверность введенной информации;
-    обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;
-    обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе.
Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Оценка управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.
При заключении договоров аренды, муниципалитеты вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы  договора  и  равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т. д.) невозможно. Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:
- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;
- действовать в интересах всех членов местного сообщества;
- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.
Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта (Положение об аренде) о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в  муниципальной собственности, утверждения его местным  представительным  органом  власти  и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства  массовой информации.
Для достижения эффективности в управлении, в документе должна  быть  регламентирована методика расчета арендной платы, учитывающая качество сдаваемых в аренду земельных участков и помещений, их   местонахождение,   наличие   инфраструктуры   и   прочие существенные  показатели. При  необходимости  поддержки  каких-либо видов деятельности арендаторов, следует ввести и  коэффициент  вида  деятельности.
Важно заранее учесть вероятность объективного роста цен (инфляции), введя  в Положение об аренде способ механического  повышения  арендной  платы при изменении какого-нибудь внешнего показателя. Таким показателем -  ориентиром могут служить законодательно установленный минимальный размер  оплаты  труда (МРОТ), курс доллара или средний уровень заработной платы в регионе. Ранее было доказано, что в условиях финансовой нестабильности, первые два ориентира оказались несостоятельными,  зато  последний  отразил  реальное  изменение ценовых пропорций.
Для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость  условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие  истинную  стоимость объектов аренды, имеет  особое  значение.  Именно  благодаря  этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную.
Серьезной проблемой для  муниципального  арендодателя  является  крайне неудовлетворительное состояние муниципальной недвижимости. Кроме естественного для арендаторов текущего ремонта, им приходится  заботиться  о кровле, системе отопления, фасадах. Т.е. осуществлять капитальные  вложения в муниципальную  собственность.  Чтобы  заинтересовать  в  них  арендаторов, можно предложить систему стимулов:
- освобождение от арендной платы в объеме 10 – 30 %  от  сметной  стоимости   произведенных работ;
- увеличение  срока  действия  договора  аренды  в  зависимости  от  объема произведенных работ;
- возможность возмещения  произведенных  затрат  при  расторжении  договора  аренды.
Освобождение от арендной платы на весь период ремонта (или  весь  объем сметной стоимости капитальных затрат) нецелесообразно: существенны потери бюджета, арендатор теряет стимул  к  сокращению  затрат  и  сроков  ремонта, сметная  стоимость  ремонта  чаще  всего  не  соответствует его рыночной стоимости.
 Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.
Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления — достижение поставленных целей.
Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:
-    гарантированное сохранение вложенных средств;
-    целевое использование инвестиций;
-    выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.
Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.
Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления — наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.
 Существующая система управления земельными ресурсами носит более выраженный административный, контрольный характер. Ее функционирование осуществляется в основном делением исполнительной власти «по вертикали»,  которое еще далеко не завершено.
«По горизонтали» совершенствование земельного законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны земель осуществляется в трех направлениях - соответственно составу земельных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое или природоохранное законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и, прежде всего, земельное законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране земель: гражданское, административное, финансовое и иные отрасли законодательства.
Цели и задачи землеустройства обусловлены категорией земли. Целью землеустройства на сельскохозяйственных землях является размещение сельскохозяйственных угодий, полей, севооборотов, а также разработка мероприятий, обеспечивающих повышение производительности почв и их сохранность; на несельскохозяйственных - рациональное размещение производственных объектов, подъездных путей, защитных зон вокруг промышленных предприятий, разработка организационных, экономических и инженерных мероприятий по защите земель и охране окружающей среды.
Современное землеустройство проводится на основе широкого использования материалов земельного кадастра и мониторинга земель, почвенного и геоботанического обследования, учета ландшафтов, рельефа, соблюдения экологизации землепользования. Все это способствует рациональному использованию земли, своевременной регистрации землепользовании, правильному учету количества и качества земли, проведению бонитировки почв и экономической оценки земли.
Кадастровые работы занимают особое место в сфере управления земельными отношениями в городском секторе экономики, так как с учетом их результатов создается единая многоаспектная информационная база недвижимой собственности, способствующая развитию предпринимательства в данной сфере. Кадастр - это систематизированный свод сведений, составляемых периодически или путем непрерывных наблюдений за соответствующим объектом. Кадастр, который в настоящее время ведется во всех странах мира, включает учет, оценку состояния и использования природных ресурсов, инженерную деятельность, экологию и предполагает выделение однородных по своим условиям территориальных границ, их картографирование и описание с использованием количественных и качественных характеристик. В зарубежной практике термин «кадастр» чаще всего связывают с понятием «недвижимость».
Являясь инструментом ...
На странице представлена краткая версия работы.
Полную версию Вы можете получить в офисах Всероссийского Учебного Центра Elite Education или по электронной почте.

1.3. Зарубежный опыт управления муниципальными земельными ресурсами


В мировой практике управления земельной собственностью накоплен значительный опыт регулирования земельный отношений, что дает возможность учета существующей методики при формировании основ и экономических механизмов управления земельными ресурсами в условиях становления в России экономики смешанного типа.
Во всем мире сформировалось твердое убеждение, что свод законов о землевладении, землепользовании, землеустройстве в виде Земельного кодекса должен существовать в каждой стране как один из столпов законодательства и инструментов выражения земельной политики.
Практически во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.
В частности, в ФРГ право на существование имеют все формы собственности на землю притом, что в частной собственности находится более 90% земель. Германское земельное право устанавливает законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, предусматривающего запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения и обеспечивающее развитие высокоэффективного агропромышленного производства в интересах общества. Сельхозпроизводителям предоставляется приоритетное право на приобретение сельскохозяйственных угодий по сравнению с лицами, не занятыми в сельском хозяйстве. Кроме того, в Германии законодательно установлены условия договора аренды сельскохозяйственных земель. Особое внимание при этом уделено контролю за рациональным использованием земель, недопустимостью введения ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между «эффективными правообладателями», выполнением землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды.
Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельхозпроизводства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии, Испании, Норвегии.
Кроме того, во Франции государство регулирует приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей перепродажи, что содействует консолидации земель и сохранению сельскохозяйственного использования земель. С целью предотвращения спекуляции землей (особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от ранних продаж сельскохозяйственных участков.
В Италии государственный контроль за земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства должным образом (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению), что обеспечивает эффективное сельскохозяйственное использование земли. Существуют ограничения на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах, что обеспечивает национальную безопасность страны.
Введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера, определяемые с учетом зонирования территорий, санкции за нарушение установленных правил землепользования.
В Дании, где преобладают небольшие хозяйства семейного типа, законодательно установлен максимальный размер хозяйства: например, при превышении 150 га разрешение на укрупнение хозяйства дается только в случае, если фермер докажет, что ему необходима дополнительная земля для использования органических удобрений, и если не один из соседних фермеров не имеет приоритетных прав на покупку. Существует требование постоянного проживания в хозяйстве, как для собственника, так и для арендатора.
Официальное разрешение на раздел хозяйства выдается только, если создаваемые в результате раздела хозяйства рассматриваются как жизнеспособные.
В Бразилии ограничения на операции с землей действуют в отношении иностранных лиц. Например, существенно ограничен размер земельных участков в иностранной собственности и на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах.
Однозначные процедуры продажи федеральных земель и управления землевладением в США. Например, в штате Миннесота действует запрет для юридических лиц, товариществ с ограниченной ответственностью на покупку, владение или присвоение права на недвижимость, используемую или пригодную для использования в сельскохозяйственном производстве. Имеются ограничения на размер земельных участков в иностранной собственности.
Несколько иные принципы регулирования земельных отношений существуют в штате Новый Южный Уэльс (Австралия), где акцент в правоотношениях на землю смещен к правам на владение ею, ограничиваемым штатом, как условиями целевого использования, так и формами разрешенного земельного оборота, сроками владения, сервитутами и обременениями, порядком изъятия для государственных нужд.
В Новой Зеландии требуется официальное разрешение на совершение сделок по покупке или аренде более 2 га сельскохозяйственных земель.
Особо выделяется практика решения вопроса о собственности на землю в Китае, где в процессе экономического реформирования хотя и была продекларирована возможность получения земли в собственность, но превалирующей формой регулирования земельных отношений является аренда.
При этом законодательно установлена как форма частной собственности лишь коллективная собственность на землю сельхозназначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы; земли же городов остаются в государственной собственности.
Несмотря на то, что подавляющее большинство стран характеризуется значительным разнообразием экономических и географических условий, общие требования к поддержанию эффективного функционирования земельного ранка у них есть: это обязательная государственная регистрация земельных сделок и прав на землю.
Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на земли различных категорий и введение правил и условий их использования и хозяйственного оборота, в большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как вторичной формы земельного права.
В мировой практике именно земельно-рыночные регуляторы как всеобщие и универсальные становятся действительно системными для жизни городов. Через достаточно простые и доступные контролю механизмы отвода земельных участков под строительство, купли-продажи, аренды и ипотеки земли и многие другие город получает возможность активного воздействия практически на все аспекты функционально-пространственного развития (от соблюдения правил охраны окружающей среды до сроков градостроительства).
К числу важнейших системных регуляторов функционально-пространственного развития города относятся бюджетно-налоговые. Под ними здесь и ниже понимаются все нормативно-административные, земельно-рыночные, организационно-правовые и иные отношения, возникающие в связи с организацией бюджетного процесса, с условиями налогообложения и с определяемым ими протеканием финансовых потоков в рамках того или иного комплекса и во всей социально-экономической структуре крупного города.
Существующая (а тем более потенциальная) область регулятивных воздействий бюджетно-налоговых отношений на упорядочение функционально-пространственного развития крупного города исключительно широка. От того, как организационно пойдет поступление и распределение части федеральных налогов, причитающейся городу, какой будет структура местных налогов, штрафов и иных санкций за нарушение общегородских и местных норм и правил, какова окажется степень коммерциализации использования бюджетных средств, какими станут бюджетные отношения между бюджетно-ориентированными участниками взаимодействия инвестиционно-строительного комплекса с социально-экономической структурой города, - от всего этого во многом зависят и содержание, и приоритеты, и ограничения всех функционально-пространственных преобразований.
Начало экономических реформ поставило задачу оценки стоимости городских земель. Спрос немедленно породил предложение. За короткий срок с начала 90-х годов появилось множество различных методик оценки стоимости городских земель. Городские власти вынуждены использовать первые попавшиеся предложения, зачастую слабые и несостоятельные. С другой стороны, из-за отсутствия собственной школы многие обратились к зарубежному опыту. Переведенные на русский язык работы Дж.К. Эккерта, Г.С. Харрисона и Дж. Фридмана за короткое время стали классикой  .
Блестящий анализ основных разработок оценки стоимости городских земель за период с 1890г. по 70-е годы нашего столетия сделан в работе П. Мерлена «Город. Количественные методы изучения» (Пьер Мерлен - директор Института районной планировки и урбанистики в Париже). Он рассматривает персонально работы А. Маршалла, Р. Харда, М. Хальбвахса, Р. Тарвея, Р. Ратклиффа, П. Уэнда, Л. Уинго, У. Алонсо, М. Маарека, Р. Мейера и приходит к следующим выводам: «Несмотря на различия в подходах и в формализации, все рассмотренные модели имеют много общих черт. В частности, они сходны в акцентировке значения времени, расходуемого на передвижения (сообщенные транспортные издержки), тем самым, показывая, что вопрос о цене земельных участков в городе нельзя рассматривать в отрыве от развития транспортных средств. Во всех этих теориях местные факторы (или факторы локальной неоднородности города) вводятся лишь как корректив, что и создает схему кольцевых концентрических зон, где контуры изохрон превращаются в изолинии равных цен и равных доходов. Их видоизменяет только ...
На странице представлена краткая версия работы.
Полную версию Вы можете получить в офисах Всероссийского Учебного Центра Elite Education или по электронной почте.

Глава 2. Проблемы и перспективы управления землей на примере Н-ского городского округа
2.1. Проблемы управления землей на примере Н-ского городского округа

Современный российский вариант местного самоуправления как один из уровней народовластия (публичной власти) требует переосмысливания многих устоявшихся стереотипов. Особенно остро проблемы проявляются на стыке разных отраслей права, особенно конституционного, муниципального и гражданского. В первую очередь это касается конструкции юридического лица по отношению к муниципальному образованию и его органам.
Понятие «муниципальное образование» связано с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. Определяя субъекты гражданских правоотношений, ГК РФ выделяет физических и юридических лиц, а также особых субъектов, наделенных правом на участие в гражданских правоотношениях. К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК). Очень важно то, что особые субъекты не отождествлены с юридическими лицами, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130). Местное самоуправление - это деятельность, носящая публично-правовой характер, направленная на решение круга вопросов местного значения. Главным субъектом этой деятельности выступает население, реализующее народовластие на муниципальном уровне, т.е. в пределах конкретного муниципального образования.
С 1 января 2006 г. муниципальные образования приступают к решению проблем местного значения, согласно принципам, установленным на переходный период до 1 января 2009 г. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон). На первый взгляд этот Федеральный закон, относящийся к сфере публично-правового регулирования, не затрагивает интересы бизнес-сообщества, предпринимательских структур. Однако не следует забывать, что муниципальные образования, в определении Федерального закона - городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, принимают достаточно активное участие в договорных отношениях, поскольку являются «заказчиками» многочисленных и зачастую дорогостоящих работ, услуг в различных сферах - от вывоза твердых бытовых отходов до строительства промышленных объектов и жилых домов.
В связи с такой «хозяйственной активностью» (в ряде случаев - потенциальной) муниципальных образований неизбежен вопрос о корреспондировании норм Федерального закона (ст. 41): от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования; представительный орган муниципального образования и местная администрация (руководимая главой) являются муниципальными учреждениями и действуют на основании положений Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Проблема заключается в противоречии между указанным правовым статусом органов местного самоуправления и их статусом, вытекающим из норм Гражданского кодекса РФ.
Так, в ГК РФ определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, - Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. К таким особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). При этом ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с иными юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Другое дело, что муниципальные образования реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. ГК РФ с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам, в частности местного самоуправления, участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ), в частности уставом муниципального образования.
Таким образом, в соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с гл. 5 ГК РФ и уставом муниципального образования.
Установленная ГК РФ правовая конструкция по участию публично-правовых образований в гражданских (в частности) правоотношениях направлена не на обеспечение интересов «властных» органов местного самоуправления, а на обеспечение интересов муниципального образования, т.е. территориально-политической самоорганизации населения на конкретной территории и для конкретных целей - решения вопросов жизнеобеспечения конкретных граждан.
Статья 48 ГК РФ определяет организационно-правовые формы юридических лиц, среди которых органы местного самоуправления, как и муниципальные образования, не названы. А юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы (ст. 53 ГК РФ). При этом не предпринималось попыток придать органам юридического лица, например совету директоров, правлению или общему собранию акционеров, статус юридического лица для обеспечения только собственной деятельности.
Федеральный закон вносит значительные изменения в теорию юридического лица. Как было сказано, представительный орган и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и органы местной администрации (органы другого юридического лица!).
Представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным ГК РФ, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы.
При этом отметим, что Федеральным законом установлено (ст. 51), что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, хотя и от имени муниципального образования. Поскольку согласно ГК РФ (ст. 298) учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований как минимум существенно затруднено.
В еще более затруднительном положении окажутся контрагенты в договорных отношениях, одной из сторон которых выступает орган местного самоуправления.
С кем будет заключен договор - с органом местного самоуправления - юридическим лицом, с учреждением под наименованием «орган местного самоуправления», с муниципальным образованием? Какова гражданско-правовая компетенция такого участника договорных отношений? Два вопроса, которые неизбежно возникнут (в контексте рассматриваемой проблемы) при вступлении в договорные отношения после 1 января 2006 г.
Проблема из теоретической неизбежно переходит в прикладную плоскость. Вероятность признания сделки недействительной - перспектива реальная и малопривлекательная. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может не только глава местной администрации (руководитель учреждения), но и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Таким образом, потребуется более «строгое» отношение к правовой экспертизе заключаемого договора в части определения полномочий лица, подписывающего договор от имени муниципального образования.
Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование. Федеральный закон в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку не противоречит нормам гражданского законодательства либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному, но корреспондирующему законодательству (ст. 3 ГК РФ). Данное положение и позволяет предупредить возможные споры.
Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование.
Н-ский городской округ — муниципальное образование.
 В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться не только в государственной и частной, но и в муниципальной форме собственности.
Указанное конституционное требование реализуется не только в Земельном кодексе Российской Федерации, но и в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и целом ряде других федеральных законов.
Субъектом права муниципальной собственности на землю выступают муниципальные образования. Муниципальными образованьями признаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (статьи 125 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 11 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации).
Допускается возможность осуществления права муниципальной собственности непосредственно населением, но только в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»).
Законодательство в качестве форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением называет, в частности, местные референдумы и собрания (сходы) граждан.
Особенности приобретения и прекращения, а также порядок осуществления права собственности на землю часто определяются в законодательстве одновременно как для государственной, так и муниципальной собственности.
Нельзя путать осуществление органами местного самоуправления права муниципальной земельной собственности и права не разграниченной государственной собственности на землю.
Распоряжение земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления временно и только в тех случаях, когда это допускается законодательством.
В пункте 10 статьи 3 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» по этому поводу указано, что органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством не предусмотрено иное.
В пункте 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены основания возникновения права муниципальной земельной собственности. Эти основания ничем не отличаются от оснований возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю. Таким образом, все, что было сказано по поводу статей 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации применимо и к статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации.
Федеральные законы не устанавливают муниципальной собственности на какие-либо земельные участки, а лишь констатируют возможность возникновения на землю данной формы земельной собственности.
Отличительная особенность статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.
Пункт 2 статьи 17 и пункт 2 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлены по одной схеме, поэтому нет необходимости характеризовать соответствующую норму.
Вместе с тем не лишним будет повторить, что в указанных нормах Земельного кодекса Российской Федерации упоминается о частной собственности на землю исключительно с той целью, чтобы гарантировать ее сохранение.
Законодатель не допускает возможности прекращения права частной ...
На странице представлена краткая версия работы.
Полную версию Вы можете получить в офисах Всероссийского Учебного Центра Elite Education или по электронной почте.